Субъекты независимой системы оценки качества
Возможные роли органов федеральной и региональной исполнительной власти, органов местного самоуправления
На федеральном уровне развитием системы независимой оценки организаций, оказывающих социальные услуги, занимается Министерство труда и социальной защиты РФ. Федеральный закон №256 от 21 июля 2014 года закрепляет координацию и общее методическое обеспечение проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья, образования в полномочиях федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики.
Органом власти, обеспечивающим открытость информации о работе учреждений социальной сферы, ответственным за ведение федерального информационного ресурса (www.bus.gov.ru), на котором размещаются результаты независимой оценки по отдельным организациям, регионам, является Федеральное казначейство РФ.
Федеральные и региональные органы исполнительной власти, являющиеся учредителями организаций, оказывающих социальные услуги, организуют проведение независимой оценки и образуют для этих целей общественные советы. Анализ практики, сложившейся в различных регионах показывает, что органом, отвечающим за организацию проведения независимой оценки, является чаще ведомство, отвечающее за формирование политики в конкретной социальной отрасли, а так же за развитие ведомственной сети учреждений этой сферы. Это означает, что чаще всего организацией независимой оценки занимаются профильные органы исполнительной власти: министерства и департаменты социального развития (или социальной защиты) в регионе организуют работу по проведению независимой оценки в отношении организаций социального обслуживания, министерства культуры – в отношении учреждений культуры и т.д. Однако в части регионов уполномоченным органом власти является надведомственный орган исполнительной власти, отвечающий за стратегическое развитие социальной сферы в целом.
В тот момент, когда в регионе принимается решение о наделении органа власти полномочием по организации проведения независимой оценки, соответствующие поправки вносятся в положение о ведомстве. Кроме того, орган исполнительной власти своим решением создает общественный совет по независимой оценке или наделяет этим полномочием имеющийся общественный совет. Соответствующая функция общественного совета должна быть закреплена в положении о нем.
Органы местного самоуправления, являясь учредителями социальных организаций, согласно федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны создавать условия для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в соответствии с федеральным законодательством. Это означает, что органы местного самоуправления так же имеют право создавать общественные советы по независимой оценке (или наделять этой функцией имеющиеся советы), самостоятельно назначать органы, ответственные за организацию проведения независимой оценки в своем муниципальном образовании. На практике в большинстве регионов это решение принимается региональной властью в обсуждении с муниципалитетами. Региональный совет может отвечать за проведение независимой оценки по принципу ведомственной принадлежности, может выполнять координационные функции и методическое сопровождение организации и проведения независимой оценки либо муниципалитет полностью отвечает за организацию проведения независимой оценки. Какой будет выбран вариант, решается в регионе.
Под организацией проведения независимой оценки понимается работа уполномоченного органа власти по организационному сопровождению работы общественного совета. Это может быть, например, предоставление по запросу необходимой информации, предоставление общественному совету помещения для проведения заседаний, рассылка приглашений и другие обеспечительные виды деятельности). Кроме того уполномоченный орган, выступает в роли заказчика работ организации-оператора, то есть формирует техническое задание, проводит конкурсные процедуры в соответствии с законодательством о контрактной системе, выбирает организацию-оператора и заключает с ней договор с, а так же осуществляет контроль качества работы организации-оператора, в рамках заключенного контракта. Орган исполнительной власти (местного самоуправления) рассматривает в месячный срок результаты оценки, предоставленные общественным советом, и учитывает их при выработке мер по совершенствованию деятельности организаций. Результаты оценки в обязательном порядке направляются оцениваемым организациям. Уполномоченный орган обеспечивает открытость деятельности общественного совета, процедуры и результатов независимой оценки, размещая данную информацию на своем официальном сайте.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обеспечивают на своих официальных сайтах в сети “Интернет” техническую возможность выражения мнений гражданами о качестве оказания услуг социальными организациями, обобщение и анализ общественного мнения, а так же отвечают за пропаганду среди населения важности участия в независимой оценке и разъяснение гражданам ее процедуры.
Общественные советы по проведению независимой оценки
В субъекте Российской Федерации может быть создан либо один общественный совет по проведению независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы, либо такой общественный совет создается при каждом отраслевом органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (культура, социальное обслуживание, охрана здоровья, образование).
При принятии органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации решения об организации проведения независимой оценки муниципальными образованиями, общественные советы по ее проведению формируют также органы местного самоуправления. Независимая оценка проводится в данном случае в отношении организаций, расположенных на соответствующих территориях муниципальных образований.
Общественный совет по проведению независимой оценки качества оказания услуг социальными организациями формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов. Состав общественного совета формируется из числа представителей общественных организаций. При этом в общественный совет, наделенный функцией независимой оценки, не могут входить чиновники и работники оцениваемых организаций. Число членов общественного совета не может быть менее чем пять человек. Члены общественного совета осуществляют свою деятельность на общественных началах.
В полномочия общественного совета, уполномоченного на проведение независимой оценки качества оказания услуг социальными организациями, входит:
1) определение перечня организаций, в отношении которых проводится независимая оценка;
2) составление графика проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями, включенными в перечень (в отношении одних и тех же организаций независимая оценка проводится не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года);
3) формирование предложений для разработки технического задания для организации, которая осуществляет сбор, обобщение и анализ информации о качестве оказания услуг (организации-оператора), принятие участия в рассмотрении проектов документации о закупке работ, услуг, а также проектов государственного контракта, заключаемого уполномоченным органом власти (органом местного самоуправления) с оператором;
4) устанавливают при необходимости критерии оценки качества оказания услуг организациями (дополнительно к установленным Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ) и показатели, характеризующие дополнительные критерии;
5) осуществление независимой оценки качества оказания услуг социальными организациями с учетом информации, представленной оператором;
6) представление в уполномоченный орган власти (орган местного самоуправления) результатов независимой оценки качества оказания услуг социальными организациями, а также предложений по улучшению качества их деятельности.
Независимая оценка предполагает проведение большого объема работ в достаточно сжатые сроки, поэтому для облегчения задачи общественных экспертов, входящих в совет, все полевые исследования, а так же расчеты и анализ полученных данных проводит организация-оператор. Результаты своей работы в виде рейтингов и предварительных рекомендаций данная организация передает общественному совету, который при необходимости проводит выборочные проверки качества проведенной работы, анализирует полученные данные и разрабатывает рекомендации для каждой организации, прошедшей независимую оценку.
Организация – оператор
Для того, чтобы обеспечить необходимый охват организаций социальной сферы и обеспечить профессиональное и качественное выполнение работ, оказание услуг по сбору, обобщению и анализу информации о качестве оказания услуг организациями социальной сферы уполномоченный орган власти должен обеспечить привлечение организации-оператора. Это независимая организация, обладающая необходимыми специалистами для проведения необходимых исследовательских работ.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ организация -оператор определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Это означает, что орган власти обязательно должен предусмотреть финансирование и провести открытые конкурсные процедуры для определения исполнителя контракта.
Однако разъяснения Министерства труда и социального развития по вопросам реализации Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ допускают привлечение в качестве организации-оператора:
• организацию, заключившую в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» государственный, муниципальный контракт на выполнение указанных выше работ;
• учреждение субъекта Российской Федерации, муниципальное учреждение в рамках, государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) с учетом его уставной деятельности.
Привлечение государственного (муниципального) учреждения возможно, если это учреждение отвечает требованиям, установленным для оператора, с учетом предложений общественного совета, а выполнение тех или иных работ в качестве оператора для целей проведения независимой оценки качества оказания услуг соответствует основным видам деятельности, предусмотренным его учредительными документами. В этом случае работа может проводиться в рамках государственного (муниципального) задания, сформированного учредителем этого учреждения. Чаще всего в этой роли выступают информационно-аналитические центры, существующие при органах власти.
В этом случае решение об определении государственного (муниципального) учреждения в качестве оператора с учетом вышеуказанных условий оформляется протоколом заседания общественного совета.
Деятельность организации-оператора заключается в выполнении следующих мероприятий:
- сбор, обобщение и анализ информации о качестве оказания услуг организациями социальной сферы, при этом организацией-оператором используется общедоступная информация об организациях социальной сферы, размещаемая, в том числе в форме открытых данных, а так же специально организованные эксперименты и наблюдения в социальной организации;
- проведение анкетирования (опросов) о качестве оказания услуг;
- представление информации о проведенной оценке качества оказания услуг организациями социальной сферы в общественный совет .
Информация в общественный совет представляется в виде обработанных полученных данных и заполненных сводных таблиц для сопоставления результатов. В некоторых случаях заказчик может требовать составления предварительных рекомендаций для оцениваемых социальных организаций.
Нужно отметить, что социальные ведомства по-разному распределяют ответственность между общественным советом и организацией-оператором. Так, например, Методическими рекомендациями по проведению независимой оценки, утвержденными Министерством культуры России , организация-оператор разрабатывает инструментарий и методику проведения оценки, проводит необходимые полевые исследования, анализирует полученные данные, составляет рейтинги и систематизирует выявленные проблемы. Общественный совет на основе полученных от организации-оператора данных и с учетом проведенных им общественных слушаний разрабатывает рекомендации каждой организации, прошедшей независимую оценку.
При этом, несмотря на рекомендательный характер утвержденных федеральными органами власти методических рекомендаций, на практике региональные уполномоченные органы часто используют этот документ как обоснование объема заказываемых работ организации-оператора и в дальнейшем как финансовое обоснование по данному контракту.
Региональная практика предусматривает возможности для взаимодействия общественного совета и организации-оператора с сохранением принципа независимости. Органы власти, стремясь защитить себя от недобросовестных поставщиков услуг, предусматривают в техническом задании представление результатов каждого этапа общественному совету и одобрение результатов, оформленное в виде решения совета, которое является обязательным условием принятия результатов этапа заказчиком. Кроме того такой вариант позволяет общественному совету быть включенным в процесс проведения оценки, знать и понимать методику проведения оценки и имеет возможность коррекции и (или) уточнения спорных моментов в проводимом организацией-оператором исследовании. Это в свою очередь усиливает ответственность общественного совета за результаты оценки, а так же снимает риски непринятия членами общественного совета результатов, предоставленных организацией-оператором.
Функции администрации учреждения и общественного совета при нем
Администрация социальной организации и общественный совет при этой организации должны быть заинтересованы в постоянном улучшении качества оказываемых услуг и качества обслуживания. Независимая оценка призвана стимулировать организации к анализу предложений и жалоб потребителей услуг для улучшения потребительских свойств, оказываемых услуг, повышению комфортности предоставления услуг, вежливости сотрудников и как результат удовлетворенности граждан.
Администрация учреждения обеспечивает возможность проведения необходимых замеров в учреждении, а так же доступ к потребителям услуг в стационарных учреждениях для проведения опросов, граждан выразивших свое согласие на участие в оценке. Очень часто на этапе сбора данных социальные организации просто не должны препятствовать проведению исследования, поскольку независимая оценка не предполагает дополнительных нагрузок на персонал организации.
Далее организация совместно с общественным советом имеет право знакомиться с результатами оценки, рейтинги и рекомендации уполномоченным органом доводятся до каждой организации. Организация совместно с общественным советом рассматривает рекомендации, утвержденные уполномоченным общественным, и составляет план по улучшению качества работы, по выполнению которого впоследствии отчитываются перед органом власти (местного самоуправления), ответственным за формирование политики в соответствующей социальной сфере.
Общественный совет социальной организации и общественный совет уполномоченного ведомства должны контролировать и по возможности поддерживать проводимые улучшения, выполнение планов.
Социальные организации (учреждения) должны обеспечивать открытость информации о своей деятельности и о предоставляемых услугах, а так же о результатах независимой оценки и о планах работы с рекомендациями. Данная информация должна содержаться на стендах и на сайте организации, сайте www.bus.gov.ru, а так же при наличии необходимости предоставляться по запросу членам общественного совета для проведения независимой оценки.